【極憲法庭】有錢賺就該被拆？政務官都該學習的「都市更新」ABC（釋字第709號解釋）
四月 27, 2016
昨天剛好是釋字第709號解釋公布三週年，過了四年之後，除了張景森的酸言酸語之外，我國的都市更新法制有什麼改善嗎？在思考這個問題之前，來看看極憲焦點為這號解釋做的整理吧！想知道公辦都更法制在台北市的最新發展，請不要錯過709四週年上線的《【極憲解析】張景森藏在細節裡？評論台北市公辦都更辦法》！連結： https://goo.gl/UcH4rZ
文/極憲焦點團隊整理
一、解釋摘要
司法院釋字第709號解釋，聲請人等數人不滿都市更新時政府核准的權利變換計畫，提起行政訴訟救濟未果後，聲請釋憲。本案涉及都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫審核程序是否違憲的爭議。大法官認為87年11月11日的都市更新條例第10條第1、2項；92年1月29日的都市更新條例第19條第3項前段，皆不符憲法要求的正當程序，侵害人民財產權與居住自由權，於解釋公佈後1年內失其效力。本號解釋共有10份意見書提出。
二、解釋文內文分析
（一）財產權和居住自由都是憲法保障的權利
憲法第15條確保個人能夠依據財產的存續狀態，自由使用、收益及處分，避免遭到公權力或第三人的侵害，如此一來才能夠實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。
憲法第十條則保障人民有選擇居住處所，經營私人生活不受干預的居住自由。
上面兩個權利，只有在國在為了維護公共利益，並符合比例原則的情況下，才可以加以限制。
（二）都市更新的進行是為了公共利益，國家必須要監督程序是否合法
都市更新是為了促進都市土地有計畫的再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。
都市更新條例的目的，是為了確保具有使人民得享有安全、和平與尊嚴適足居住環境（經濟社會文化權利國際公約第11條第1項規定參照），同時，也是國家可以限制人民財產權與居住自由法律依據。
因此，縱然法律規定人民在一定條件下得申請自行辦理，國家或地方自治團體仍然要以公權力為必要的監督及審查決定。
（三）政府核准都市更新後對人民權利影響重大，因此核准前必須要符合正當法律程序
都市更新之實施，不僅攸關細到重要公益的達成，並且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人的財產權及居住自由。再加上，他的利害關係複雜，容易產生紛爭。
為了使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定的要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，都市更新條例的規定，必須要按照主管機關審查事項、處分的內容與效力、權利限制程度，設計不同的正當法律程序，符合以下要件：
1. 設置公平、專業及多元之適當組織審議；
2. 確保利害關係人知悉相關資訊的可能性；
3. 讓利害關係人適時向主管機關以言詞或書面陳述意見主張或維護其權利。
其中，由於都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由最直接、嚴重，因此必須要，符合：
1. 由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見陳述及論辯；
2. 主觀機關斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納的理由作成核定。
才不會違反憲法保障人民財產權及居住自由的意旨。
（四）公聽會的程序設計不良，有違正當法律程序違憲
舊都市更新條例第10條第1項[1]，雖然有申請人或實施的人應該舉辦公聽會的規定，但因為以下事由，有違保障人民財產權與居住自由的意旨：
(1)沒有讓保障利害關係人可以適時向主管機關陳述意見，主張或維護自身權利；
(2)沒有要求要求主管機關應設置適當組織以審議都市更新事業概要；
(3)沒有確保利害關係人知悉相關資訊可能性。
（五）10分之1即能提出都更申請的門檻過低，有違正當法律程序違憲
1. 都市更新應該重建、整建、維護3種不同的情形設定不同的同意比例
都市更新不僅涉及不願參加都市更新者之財產權與居住自由，亦涉及到重要公益的實現、願意參與都市更新者的財產與適足居住環境的權益，以及更新單元周邊關係人的權利，立法者有有利益衡量的空間。
都市更新處理方式分為重建、整建、維護三種，其對土地及合法建築物所有權人權益影響的程度亦有重輕之別，則法律就相關申請之同意比率，允宜有不同的規定。
有關都市更新同意的比率如果不是規定太低，立法者於斟酌實際實施情形、公益受影響之程度、社會情狀之需要及其他因素，有立法形成的自由。
2.申請核准都市更新概要的同意比例僅需要10分之1，已屬過低
但舊都市更新條例第10條第2項規定[2]，申請核准都市更新事業概要的同意比率，不論土地或合法建築物所有權人，或其所有土地總面積或合法建築物總樓地板面積，僅均超過10分之1就得提出合法申請，其規定的同意比率太低，形成同一更新單元內少數人申請之情形，引發居民參與意願及代表性不足之質疑。
且因提出申請前溝通協調的不足，容易使居民顧慮其權利可能被侵害，而陷於價值對立與權利衝突。
尤其於多數人不願參與都市更新的情形，僅因少數人之申請即應進行行政程序，將使多數人被迫參與都市更新程序，而面臨財產權與居住自由被侵害的危險。
則此等同意比率太低的規定，尚難與尊重多數、擴大參與之民主精神相符，顯然沒有盡到國家保護人民財產權與居住自由的憲法上義務，不符憲法要求之正當行政程序，亦侵害人民財產權與居住自由。
（六）都市更新事業計畫沒有分別送達所有權人、舉辦聽證，有違正當法律程序違憲
舊都市更新條例第19條第3項前段[3]，雖已明文規定都市更新事業計畫之核定送都市更新審議委員會審議前，應將都市更新事業計畫公開展覽，任何人民或團體得於公開展覽期間內提出意見，但因為以下事由，有違保障人民財產權與居住自由的意旨：
(1)此規定及其他相關規定並沒有要求主管機關應將該計畫相關資訊（含同意參與都市更新事業計畫之私有土地、私有合法建築物之所有權人清冊），對更新單元內申請人以外的其他土地及合法建築物所有權人分別為送達。
(2)此規定所舉辦的公聽會及由利害關係人向主管機關提出的意見，也僅是供主管機關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見的陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納的理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。
（七）結論：都市更新條例違憲的部分，在解釋公佈1年內失效
上述各段論述違憲部分，相關機關應依本解釋意旨，於本解釋公布之日起1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。
notes:
[1]舊都市更新條例第10條第1項規定：「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之。」（於九十七年一月十六日僅為標點符號之修正）
[2]舊都市更新條例第十條第二項規定：「前項之申請應經該更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意。」（於九十七年一月十六日修正公布為：「前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意；……」）
[3] 舊都市更新條例第十九條第三項前段規定：「都市更新事業計畫擬定或變更後，送該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽三十日，並應將公開展覽日期及地點登報周知及舉行公聽會；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管直轄市、縣 （市）政府提出意見，由該管直轄市、縣 （市）政府都市更新審議委員會予以參考審議。」（該條於九十九年五月十二日修正公布，將原第三項分列為第三項、第四項：「都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽三十日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為十五日。」「前二項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。……」）
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