釋字第400號
中華民國 85 年 04 月 12 日
解釋爭點
行政院就有公用地役關係既成道路不予徵收之函違憲？
解釋文
憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。行政院中華民國六十七年七月十四日台六十七內字第六三０一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二０七二號函與前述意旨不符部分，應不再援用。
理由書
本件確定終局判決係以行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三０一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二０七二號函並未違反土地法第十四條規定為前提論據，上開函件既經聲請人具體指陳有牴觸憲法之疑義，應依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定，予以受理，合先說明。
憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制，其因此類責任使財產之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，應享有相當補償之權利。至國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策，雖得依法律規定徵收私有土地（參照土地法第二百零八條及第二百零九條），但應給予相當之補償，方符首開憲法保障財產權之意旨。
公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第二五五號解釋、行政法院四十五年判字第八號及六十一年判字第四三五號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。私有土地因符合前開要件而存在公用地役關係時，有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給予相當補償。各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應參酌行政院八十四年十月二十八日發布之台八十四內字第三八四九三號函及同年十月十一日內政部台八十四內營字第八四八０四八一號函之意旨，訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等以代替金錢給付。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。又因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三０一號函所稱：「政府依都市計畫主動辦理道路拓寬或打通工程施工後道路形態業已改變者，該道路範圍內之私有土地，除日據時期之既成道路目前仍作道路使用，且依土地登記簿記載於土地總登記時，已登記為『道』地目之土地，仍依前項公用地役關係繼續使用外，其餘土地應一律辦理徵收補償。」及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二０七二號函所稱：「查台六十七內字第六三０一號院函說明二第二項核釋日據時期既成道路仍依公用地役關係繼續使用乙節，乃係顧及地方財政困難，一時無法籌措鉅額補償費，並非永久不予依法徵收，依土地法第十四條：『公共交通道路土地不得為私有……其已成為私有者，得依法徵收。』之原旨，作如下之補充規定：『今後地方政府如財政寬裕或所興築道路曾獲得上級專案補助經費，或依法徵收工程受益費，車輛通行費者，則對該道路內私有既成道路土地應一律依法徵收補償。』」與前述意旨不符部分，應不再援用。
大法官會議主席 院 長 施啟揚
大法官 翁岳生 劉鐵錚 吳 庚 王和雄
王澤鑑 林永謀 林國賢 施文森
城仲模 孫森焱 陳計男 曾華松
董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄
不同意見書： 大法官 孫森焱
行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三０一號函第二項係就「政府依都市計畫主動辦理道路拓寬或打通工程施工後道路形態業已改變者，該道路範圍內之私有土地除日據時期之既成道路目前仍作道路使用，且依土地登記簿記載，於土地總登記時，已登記為『道』地目之土地」，釋示仍應依公用地役關係繼續使用。其適用之對象係政府依都市計畫辦理道路拓寬或打通工程時，對於（一）、自日據時期起即為既成道路；（二）、於辦理土地總登記時即登記為「道」地目的土地，規定不辦理徵收補償。又行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二０七二號函則謂：日據時期既成道路認定標準，以土地總登記時，地目為「道」，且目前仍作道路使用者為準（第二項）。並補充規定「今後地方政府如財政寬裕或所興築道路曾獲得上級專案補助經費，或依法徵收工程受益費，車輛通行費者，則對該道路內私有既成道路土地應一律依法徵收補償。（第四項）」聲請人指行政院上揭行政命令牴觸憲法聲請解釋，係以：伊所有坐落嘉義市○○段○○段○○之○地號土地自日據時期即民國十九年起即成為公共通行道路，台灣光復後嘉義市政府實施都市計畫時，該道路編為安和路，民國六十三年將系爭土地之地目由「建」變更為「道」，並舖設柏油路面，為市區往來不可或缺之主要道路，經申請嘉義市政府徵收補償遭拒，迭經提起訴願、再訴願及行政訴訟，經行政法院依上開行政命令為聲請人敗訴之判決云云為論據。惟查系爭土地既非嘉義市政府依都市計畫辦理道路拓寬工程而使用，亦非於辦理土地總登記時即登記為「道」地目，與行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三０一號函釋不辦理徵收補償之意旨無涉；與行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二０七二號函係就土地總登記時，地目為「道」之土地現仍作為道路使用者為補充規定之情形亦屬有間。上開行政命令既非謂政府未依都市計畫辦理道路拓寬或打通工程者，即不予徵收補償，與系爭土地是否應辦理徵收補償，原無關連，行政法院為聲請人敗訴之判決無非謂政府因財政困難，目前尚無徵收計畫，不能辦理徵收為依據。關此，行政院於八十四年十月二十八日發布之台八十四內字第三八四九三號函及內政部八十四年十月十一日台八十四內營字第八四八０四八一號函已就政府開闢使用達都市計畫道路寬度之私有道路土地，研擬徵收補償方案，是聲請人聲請解釋上開行政命令（前者之第二項，後者之第四項）牴觸憲法，與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不符，依同條第三項規定，應不受理為是。
其次，於私有土地存有公用地役關係之原因或因政府未經徵收即先行開闢為道路者；或因人民自行闢設為道路者；或依都市計畫寬度開闢為道路而未辦理徵收者，不一而足。其因人民自行闢設為道路者，則有為行善而舖橋造路或願無償提供土地於公眾通行者；亦有建設公司為推行社區建築物之出售案，預先規劃道路用地，供公眾通行之用，增加社區建築基地之價值者。凡此種種，提供道路用地之所有人，初未預期自政府獲得地價之補償。倘因本號解釋之結果，竟得獲政府辦理土地之徵收而補償其地價，豈非得意外財。
依建築法第四十八條規定「直轄市縣（市）（局）主管建築機關應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。」「前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局 )主管建築機關認有必要時，得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」準此，「已經公告道路」及其他道路之利用，在建築法設有不同之規定。依建築法第一百零一條規定訂定之台灣省建築管理規則第四條及高雄市建築管理規則第三條就「現有巷道」設有規定，將「供公眾通行，具有公用地役關係之巷道」與「私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意者或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者」二者併列（以上引台灣省建築管理規則第四條之規定，高雄市建築管理規則第三條之規定略同），依上所述，成立公用地役關係之道路，並非概屬適於辦理徵收補償。如能限於編為道路用地之部分，始辦理徵收補償，其與建築法第四十八條之規定限制土地所有人不得建築房屋之意旨方能呼應；抑有進者，編為道路用地之私有土地，如係土地所有人明示同意無償提供公眾通行之用，則亦無由政府辦理徵收補償之理，本解釋文就此應明確表明除外之意旨，始符土地所有人奉獻公眾之美意。其於設置社區之初，即由建設公司規劃為道路用地者，該道路用地之地價已計入社區建築基地之成本，由承購社區建築物及基地之人負擔其費用，如由政府於經過相當期間後辦理徵收補償，無端增加公庫負擔，尤非合理。本解釋理由書就此僅說明依建築法規及民法等之規定提供土地作為公眾通行之道路應予除外，其除外之範圍仍欠明確，爰提出不同意見書如上。
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