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行政訴訟法「都市計畫審查程序」專章之一：借問修法何處來？

2019年12月13日，立法院三讀通過行政訴訟法修正案，在第2編第一審程序中，增加了一個新的第5章：「都市計畫審查程序」專章。未來，對於違法的「都市計畫」，也可以提起行政訴訟來救濟。這系列希望來介紹這部法律，這篇我們先來看一下，問題哪裡來？難道過去不能救濟嗎？

何謂都市計畫？
所謂都市計畫，依照都市計畫法第3條規定，是指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃。

都市計畫的擬定、變更，需要依照都市計畫法規定的程序。都市計畫可以劃定住宅、商業、工業等使用區，或其他使用區域或特定專用區。各使用區，也可以視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。舉例來說，原本是中央研究院預定地，可能變更為住宅區。不同分區的使用管制並不相同，住宅區可能會要求提供百分之三十的土地作為公共設施(公園)。又比如說，原本用來作為加油站的土地，可能變更為交通用地。都市計畫的擬定、變更，都會造成土地價值的變化，可能會限制權利、利益或增加負擔 ，對人民的財產權的影響十分重大。

為什麼過去不能救濟？
過去實務認為，都市計畫雖然對民眾發生效力，但屬於法規性質，不是可以請求撤銷的行政處分，不能提起訴願、行政訴訟。必須等到行政機關依照都市計畫，做成具體的行政處分後，人民才可以針對行政處分進行訴願、提起撤銷訴訟。

舉例來說，上面提到的兩個例子，包括中研院預定地變更為住宅區、加油站土地變更為交通用地，因為不同的分區都有各自的限制，當計畫變更時，還不能提起訴願、行政訴訟，要等到像是申請加油站的建築使用執照，遭到拒絕時，才能針對這個拒絕的行政處分提起訴願跟行政訴訟。

至於法規為什麼不能提起救濟？這是因為行政訴訟法的設計，訴願、撤銷訴訟的對象是行政程序法第92條第1 項規定的行政處分：「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」或第2項規定的一般處分：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分。」

742號解釋的要求
如前面提到的兩個例子，兩組聲請人分別因為無法訴願、行政訴訟而聲請大法官解釋。105年12月9日，大法官在742解釋指出：

第一，都市計畫定期通盤檢討變更，的確屬於法規性質。但是當中也有可能存在行政處分，像是具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，這種情況還是可以依照現有的訴願、行政訴訟來救濟。

第二，如果沒有上面情形，現行的行政訴訟法並沒有辦法針對法規提起訴願、行政訴訟。但基於保障人民訴訟權，立法機關要在解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。

大法官認為，即便是法規性質的都市計畫，也要能夠讓法官介入審查，這也就是108年12月13日通過的行政訴訟法「都市計畫審查程序」專章要處理的問題，讓法官提早介入都市計畫的合法性審查，不用等到行政機關依照都市計畫做出行政處分後，才讓人民提起救濟。

法官第一次可以審查法規合法與否
除了大法官以外，一般的法官並不能宣告法規違法失效，只能在實際個案適用到法規時，認定法律以外的命令有沒有抵觸法律，但這並沒有讓法官可以宣告命令無效。

這次的「都市計畫審查程序」專章，讓行政法院法官可以介入具有法規範性質的「都市計畫」合法性審查，可以宣告都市計畫無效、失效或違法，可以說是史上第一次也是現行的唯一，法官可以審查法規合法與否的規定。

下一篇，我們來看行政訴訟新法，是怎麼處理都市計畫審查程序的。

~ 一起讀判決