558－關於愛，我是個小學生。

釋字第 558 號公布日期民國 92年4月18日
事實摘要
聲請人台灣高等法院刑事第四庭法官蔡永昌、徐昌錦及陳榮和等因審理黃文雄於八十五年間未經許可入境違反國家安全法案件，認所應適用之該法第三條第一項關於人民入出境應向主管機關申請許可部分，已嚴重限制國民返國之自由，與憲法保障人民之遷徙權之基本精神有違，且與現行入出國及移民法第五條但書規定，居住台灣地區設有戶籍之國民入出國不需申請許可之規定不符，有牴觸憲法第十條之疑義。爰聲請大法官解釋。
解釋爭點國安法就人民入出境須經許可之規定違憲？

解釋文
憲法第十條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外。於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國，無待許可，惟為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，並非不得限制，但須符合憲法第二十三條之比例原則，並以法律定之。
動員戡亂時期國家安全法制定於解除戒嚴 (76-7-1 制定；民國76年7月15日解嚴) 之際，其第三條第二項第二款係為因應當時國家情勢所為之規定，適用於動員戡亂時期，雖與憲法尚無牴觸（參照本院釋字第二六五號解釋），惟中華民國八十一年修正後之國家安全法第三條第一項仍泛指人民入出境均應經主管機關之許可，未區分國民是否於臺灣地區設有住所而有戶籍，一律非經許可不得入境，並對未經許可入境者，予以刑罰制裁（參照該法第六條），違反憲法第二十三條規定之比例原則，侵害國民得隨時返回本國之自由。國家安全法上揭規定，與首開解釋意旨不符部分，應自立法機關基於裁量權限，專就入出境所制定之法律相關規定施行時起，不予適用。

理由書
本件係臺灣高等法院於審理案件時，認所適用之國家安全法第三條第一項規定：「人民入出境，應向內政部警政署入出境管理局申請許可。未經許可者，不得入出境。」有違憲疑義，向本院聲請解釋。因違反上開規定者，依同法第六條第一項規定處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣九萬元以下罰金，此項處罰條款對於受理法院在審判上有重要關連性，而得為釋憲之客體，合先說明。
憲法第十條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外。於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國，無待許可，惟為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，並非不得限制，但須符合憲法第二十三條之比例原則，並以法律定之，方符憲法保障人民權利之意旨，本院釋字第四五四號解釋即係本此旨趣。依現行憲法增修條文第十一條規定，自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定，是法律就大陸地區人民進入臺灣地區設有限制，符合憲法上開意旨（參照本院釋字第四九七號解釋）。其僑居國外具有中華民國國籍之國民若非於臺灣地區設有住所而有戶籍，仍應適用相關法律之規定（參照入出國及移民法第三條第一款、第五條第一項、第七條規定），此為我國國情之特殊性所使然。至前開所稱設有戶籍者，非不得推定具有久住之意思。
七十六年公布之動員戡亂時期國家安全法制定於解除戒嚴之際，其第三條第二項第二款係為因應當時國家情勢所為之規定，適用於動員戡亂時期，與憲法尚無牴觸，業經本院釋字第二六五號解釋在案。但終止動員戡亂時期及解除戒嚴之後，國家法制自應逐步回歸正常狀態。立法機關盱衡解嚴及終止動員戡亂時期後之情勢，已制定入出國及移民法，並於八十八年五月二十一日公布施行，復基於其裁量權限，專就入出境所制定之相關法律規定施行日期。國家安全法於八十一年修正，其第三條第一項仍泛指人民入出境均應經主管機關許可，未區分國民是否於臺灣地區設有住所而有戶籍，一律非經許可不得入境，對於未經許可入境者，並依同法第六條第一項規定處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣九萬元以下罰金，違反憲法第二十三條規定之比例原則，侵害國民得隨時返回本國之自由，國家安全法上揭規定，與首開解釋意旨不符，應自入出國及移民法之相關規定施行時起，不予適用。

不同意見書大法官劉鐵錚
多數意見略以未區分國民是否於臺灣地區「設有住所」而有戶籍，一律非經許可不得入境，對於未經許可入境者，並依同法第六條第一項予以刑罰制裁，違反憲法第十條、第二十三條，其與解釋意旨不符部分，應自八十九年五月二十一日起停止適用。
本席認為本號解釋對早已部分不適用之舊法（國家安全法第三條第一項），固有事後澄清及宣告部分違憲之作用，但重要的是，對現行適用之新法（入出國及移民法第五條第一項但書），則有造成如何適用法律及是否增加住所要件之困惑，至於其肯定立法者得以住所決定對國民入出境是否採取許可制之標準，本席尤難同意。凡此有從保障人權上倒退之跡象，有失大法官憲法守護者之立場，有不當介入政策制定，侵害立法權之嫌，本席難以苟同，爰為此不同意見書。

不同意見書大法官董翔飛
即係依據憲法第二十三條旨趣，首次對有關限制人民居住遷徙自由權利之法律（動員戡亂時期國家安全法）所為之合憲性審查，之後解釋亦均本此思維一以貫之。系爭之國家安全法有關入境限制之規定，既已經由本院釋字第二六五號解釋「與憲法並無牴觸」有案，多數通過的解釋文焉能僅憑「人民為國家構成要素」一語，即足推衍「從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外。於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國，無待許可」，而改變了釋字第二六五號對同一條文所為之解釋。人民自由權利固不可缺，然其性質，憲法既已明定非不得以法律加以限制，即非絕對，亦非無限，解釋文對此亦不否認，但前段既已強調國家不得排拒國民於國境之外，無待乎許可，即得隨時返回本國，後段則又認為人民入出境之權利，並非不得限制，豈非前後矛盾，予人有「不知何者為是」之感。
入出國及移民法於八十七年送立法院審議時，行政院版本及三位立法委員提案有關「國民入出國」之規範設計，仍以確保國家安全及維護社會秩序為立法考量，與國家安全法第一條並無差異，其中第五條第一項「國民入出國，應向主管機關申請許可；未經許可者，不得入出國。」之許可限制，亦係源自國家安全法第三條第一項之思維，於內政、外交、僑政、交通、司法等委員會聯席會審查無異議通過提報大會審查時，因有不同意見，經朝野協商，始於第一項原文之後，增列「但居住臺灣地區設有戶籍國民，自本法施行一年後，入出國不需申請許可」之但書，將具有中華民國國籍之國民區分為在臺灣地區設有戶籍之國民，與在臺灣地區無戶籍之國民，前者不需申請許可即可入出國境，而後者則需受同法第七條第一項之限制，難道僑居海外，在臺灣地區未設戶籍之國民，就一定係危險人物？人民有無犯罪傾向，有無犯罪習慣，應視個別犯意、犯行，以及犯罪動機、犯罪事實損及國家利益之輕重密度而為審查，與是否設有戶籍應無必然連帶關係。