一、綜合立法的種類分析
綜合立法是立法機關在審議法案時，為了整體達到一個立法目的，將原本散布在各個法律內的有關規定，加以放在一個法律內，一次地修改或增訂之謂。此有相關條文各個法律，在性質上可能並不一致，例如有的是實體法，有的是組織法，也有可能是救濟法性的規定。
在可能的立法技術上，這種包裹立法有下列幾種模式，吾人試以甲、乙、丙……型式顯示之：
（1）、甲型：藉著新制定法律的機會，把一個法律草案為主體──德文稱為「底法」或「母法」(Stammgesetz)，而後加上一些其他現行法律的修正條文。這種甲型，也可以稱為古典型式的包裹立法，明顯地可以看出來「主規定」及「從規定」的關係。前者「底法」為主規定，也是最主要、最新的立法意志，構成本法新創設的法秩序。後者乃配合最新立法意志來修正「舊立法意志」，舊法和新法牴觸，而由新立法意志來取代，以及當舊法有不足時，藉由新法增訂方式加以補充。甲型的綜合法案，新的「底法」一定占著絕對多數的篇幅，一主一從昭然在目！
(2）、乙型：基本上和甲型法案類似都有一個「底法」，但是在條文中不似甲型有修改其他法律之規定，而是指明那些法律的條文可以使用到本法所規範的案件，或是將該些法律的某些條文修正後適用到本法的適用範疇。在這種情形──和甲型不同──，原來的法律條文並不會因此修正而廢止，而是繼續適用，只是在涉及本法的規範範圍內，則加以修正。在大體上這種立法的修改舊法作用不強，只是「延伸」本法的效力。美國的貿易法，例如一九八七年的「貿易及國際經濟改革法」（見下章有關美國的包裹立法部分），便是經常採用此「調適立法效力範圍」的立法模式。
(3）、丙型：如果立法時為了一個立法目的而需要同時修正幾個法律，該些法律都只有幾個條文，所以一併套在一個共同立法目的及名稱下而修正之。這種包裹立法中的各個法律，容有修改條文數量的多寡不同，但不像甲型法案那樣具有「主、從規範」的分野，全部都是一視同仁，法案名稱也不似甲型法案是以「底本」法律之名稱為名。至於「併在」一起的法案中若有「夾帶」的情形；例如夾帶與本立法目的不相干的法律條文，則理論上不應列入此綜合立法的範圍，但在實務上這種情形卻經常發生。若採「惡意說」，則可能是立法意圖「含混過關」；若持「善意說」，則可能為草立法者的法政素養認為該修正法條之目的，亦屬於該包裹立法之目的也。此即需個案認定之。在標準的丙型法案中，各修正法律彼此都處於平行的地位，亦即都是為了同一立法目的。這種法案最明顯的是我國為加入世貿組織所提出修正的二十個法律之「綜合法案」，即為一例。
上述甲、乙、丙三種類型法案都可以稱為綜合立法，因為它們都是為同一立法目的而一併進行立法程序。雖然在使用的歷史上，甲型幾乎和一般近代民主國家國會的立法的歷史一樣長（下章將敘及），故可稱之為「古典綜合立法」；而丙型則是現代民主國家追求立法效率常使用之立法方式，吾人不妨稱為「新興綜合立法」。本文以下提及綜合立法，如未特別指明時，概指包括三者而言。
二、綜合立法的用語問題
綜合立法的用語在我國較陌生，目前我國較為人習知的用語為「包裹立法」，究竟採何者用語較妥？在歐美及我國的學界及實務界，大概共有幾個較為常用的名稱；（一）、包裹立法；（二）、條款立法；（三）、大衣立法；（四）、公車式立法；五）、綜合立法。茲簡介如下：
（一）、包裹立法(Paketgesetz)：
這是最廣為人知，並使用的術語。我國學者也採用此用語[1]。在德國、奧地利及瑞士等國家議會之議事規則(Geschäftsordnung)中，並未對此種立法技術，規定一個專門用語。不過著眼於立法機關在立、修法時，係將數個法律內的條文，像「包裹」(Paket)一樣的加以處理，因此有人稱為「包裹立法」。在實務上，德國政府有時亦承認了此種用語。例如德國聯邦政府在一九八一年九月二十八日，向國會提出第二次預算結構法(Zweites Haushaltsstrukturgesetz)草案的立法理由中，即有「以內容廣泛之包裹來涵蓋收支面」(durch ein umfangreiches Paket auf der Ausgaben-und Einnahmenseite)，這句話明顯的已使用了「包裹」概念。
在瑞士則使用「包裹」一詞甚為普遍。有時使用「包裹」(Paket)，有時使用「立法包裹」(Gesetzgebungspakete)。瑞士學術界比起德國學術界，使用「包裹立法」的共識更為濃厚。
此外，「包裹立法」在德語系以外的法國卻有另外不同之意義。法國在第三、四共和時代其國家和一般國家之國會一樣，可在委員會中將政府草案修正後送交國會討論，如此可更改了政府草案之原義，造成執政困難。這點我國憲法第五十七條三款有「覆議案」來因應。法國第五共和憲法第四十四條有下列的規定：(1)國會議員及政府有提出修正案之權；(2)草案一經討論後，政府對未經提交委員會審查之修正案，得拒絕其提交審議；(3)基於政府要求，有關議院得將辯論中草案之全部或一部涉及政府所提出或所接受之修正案部分以一次投票表決之。法國憲法第四十四條第三項的規定，使得國會必須對政府所提法案整體的表決，不能加以修改文字，因此這種表決案是一種包裹表決，這種立法也就被稱為「包裹立法」。故「法國式」的包裹立法幾乎都是單一法案，和德語國家的意義不同。故「包裹立法」的名稱易使人誤解，值得吾人特別注意[4]。這也是「包裹立法」的名稱最大的缺陷。
（二）、條款立法(Artikelgesetz)
這種用語是強調該新訂的法律，其內容是由各自獨立且分散在各不同法律中的條文，以組成「條款」的方式所構成。易言之，前述所使用的「包裹」立法名稱是將各個法條像包裹，也有學者形容像「一束花」(Blumenstrauss) 般地樣加以立法之謂，所以是由「外」，也就是新立法的「外在法條原料」來作觀察；此時的「條款立法」是「向內」所作的觀察，亦即立法過程完成後，該法的「架構」是由各個「條款」所組成，而每個條款是代表一個（遭到修正之）法律條文。為了澄清這個區分，可以分二點來說明：
1. 所謂「條款」(Artikel)的概念：此涉及了德國法律用語的習慣問題。法條順序「Artikel」一詞在德國立法中係專門使用在憲法，亦即基本法之中。例如基本法第一條即寫成Artikel 1。至於一般法律的條文名稱，則慣用Paragraph（並以§號代之），以表明兩者的位階。但是在綜合立法之中，也分成幾個Artikel，但係做為區分各個不同之被修訂法律間的名稱，而該各個法律本身仍使用Paragraph做為條文名稱。所以包裹立法就如同基本法，有Artikel，又有法律條文之Paragraph。故為了區別起見，Artikel在此綜合立法中應稱為「章」，以避免與真正的法條名稱Paragraph（條文）有所混淆。由於Artikel此一名稱係綜合立法的特徵之一，故為「條款立法」(Artikelgesetz)。但是，也有反對使用此「條款」立法的意見。反對的理由主要著眼於巴伐利亞邦的邦法，在立法習慣上也使用Artikel的用語，而邦的行政命令則才使用Paragraph（及使用§代表）。但巴伐利亞邦憲法則仍使用Artikel。「條款立法」即易和巴伐利亞邦一般的邦立法相混淆。儘管如此，畢竟巴伐利亞邦的立法僅是特殊例子，並不足以影響此種聯邦修法技術的特性。所以「條款立法」的名稱反倒廣為學界所接受。
另外，無獨有偶是奧地利的制度。奧地利總理府在一九七九年公布的「立法準則」(Legistische Richtlinien 1979)第六十四條也規定，條文新修正時要使用「條款」(Artikel)之用語。其實德國使用這種方式的立法已久，早在威瑪共和國時代就使用過。例如在頻頻使用緊急立法的一九二○年代，在一九二三年國會曾公布過一個緊急法(Notgesetz)，該法共分為七章(Artikel)，除修正營業法(Reichsgewerbordnung)外，尚有幾章係授權發布數種命令之規定 (RGBl 1923 I, 147)。使用「條款立法」可使條款立法之結構一目了然，和一般常態之立法完全不同，這是其優點。
2.「條款立法」的立法例說明
以下以三個德國公布的條款立法來顯示該立法形式所包含的「條款」內容：
（1）一九六○年六月二十三日制定之「撤銷強制經濟性住宅暨社會性租金及住宅法，即包括：第一章(Artikel I)，制定第二次聯邦租金法；第二章，修正住宅管理法；第三章，修正承租人保護法；第四章，修正商業場所租金法」；第五章，修正第一次住宅建築法；第六章，修正民法相關條文；第七章，制定租金及其負擔扶助擔保法；第八章，制定公共資助住宅責任法；第九章，修正其餘法律及命令及第十章，附則」。其中為了清楚明瞭起見，依附則第六條之規定，將修正後之住宅管理法（第三章）全文以附錄(Anlagen zu Artikel X §6)方式公布之。
（2）一九五七年七月二十六日公布之修正及補充關於費用規定之法律，包括第一章，修正法院費用法；第二章，修正費用法；第三章，制定法院執達員費用法；第四章，修正司法行政費用法；第五章，修正訴訟繳費法；第六章，制定法院榮譽職參審員補償法；第七章，制定証人及鑑定人補償法；第八章，制定（聯邦）律師費用法； 第九章，法律輔佐人規費及費用規定；第十章，修正其餘法律第十一章，附則。其中為了清楚明瞭起見，依附則第七條之規定，將修正後之法院費用法（第一章）及費用法（第二章）全文以附錄(Anlagen zu Artikel XI§7)方式公布之。
（3）最清楚的採行條款立法的例子，莫過於德國眾議院在一九九五年十二月十五日公布的「國防法修正案」，其中包括了二十章(Artikel)，除了最後一章是生效規定外，本法也修正了涉及的十九個法律。每個法律條文被修正數量的多寡不一，最少的例如在第十五章處修正社會法第六篇，僅修正一條；最多者為第一章的修正兵役法，則規定了多達十七款，修正兵役法十七個條文。本「國防法修正案」，堪稱是德國綜合立法的典型，條款篇排十分清楚，涉及法條一目了然，可供我國將來立於參考之用。這種立法很明顯的和上文所謂「丙型」的法案模式很類似。
（三）、「大衣立法」(Mantelgesetz)
這是形容此種立法技術是把後立法之各個法律規定，像「大衣」(Mantel)一樣的「蓋住」。早在一九一九年德國稅法權威貝克教授(Enno Becker)起草了「德國稅法通則」(Reichsabgabenordnung)，這個「通則」被認為是德國行政程序法立法的參考模式，也是學界努力把行政法總則先在「分則」中實驗且實踐的典範。貝克教授在其著名的租稅通則註釋書(Kommentar zur Reichsabgabenordnung)中，以「大衣立法」一詞來形容租稅通則的立法技術。他對一九一九年租稅通則有以下的形容：「以往缺乏一部大衣立法來減輕個別法律的負擔，以其或多或少包含共同的規定，能夠平衡矛盾，填補漏洞及提供某些規範性之規定及實行之程序。」一九一八年夏天帝國財政部便決定將租稅通則以此種形式的立法來完成。所以，「大衣立法」的用語即開始引進了德國學界。
不過，雖然貝克教授將「帝國財稅通則」當作大衣立法。但是實際上本法是一種全新式的立法，也就是一種總則式的立法，採行民法總則及刑法總則方式的立法，統一規範所有涉及財稅的法令。其大衣實際上是指本法律效力包括到其他租稅法規之範疇，亦即有散發、涵蓋的效力。所以並非日後所稱的「大衣立法」。再加上德國在未統一以前，「柏林」地位的特殊，許多聯邦法律並不當然適用在柏林，都會另定所謂的「柏林條款」，規定那些條文在柏林市施行，這種另外規定「柏林條款」的法律是否為大衣法律？我們首先討論一下這種「柏林條款」的問題。
由於柏林的特殊地位，德國聯邦法律無法直接在柏林（西柏林）適用，自一九五一年起柏林均透過邦議會另行立法之形式，將聯邦法律的效力延伸到柏林，此情形直至一九八九年東德崩潰，兩德統一為止。為未統一前，柏林「轉用」聯邦法律的程序係依「治權移轉法」及柏林邦憲法第八十七條第二項。依據第三次（治權）移轉法(Ueberleitungsgesetz)第十二條第一項及第十三條第一項之規定，柏林有義務在聯邦法律於聯邦法律公報公布後一個月內，依柏林邦憲法第八十七條第二項之規定立法生效。只有在柏林盟軍司令部(Alliierte Kommandantur Berlin)事先提出異議時，此項義務方得解除。例如兵役法、社會役法及軍人法等都因而不在柏林邦實施，這是柏林邦的特殊制度。
所以，被移轉適用之聯邦法律中，均應有所謂的「柏林條款」方可，其內容大概都是下列文字：「本法依第三次移轉法第十三條第一項之規定，亦適用於柏林邦。」有時會補充下列內容：「依本法所發布之法規命令，依第三次移轉法第十四條之規定，亦適用於柏林邦。」另外在依據國際約所制定之聯邦法律，如何適用於柏林，在程序上則稍有不同。然而，值得注意的是，這種柏林適用的移轉法律 (Uebernahmegesetz)，只是在形式上採取包裹立法的技術，實質內容上係移轉聯邦法律之效力，使其適用至柏林。其僅為法律適用的程序規範，並非典型的包裹立法，甚至依通說，此種移轉法律性質上仍屬於聯邦法，而非邦法也並不是嚴格意義的綜合立法。只是一種變相性質的聯邦法生效規定也。由於德國學界仍以「大衣立法」來稱呼此種移轉法律，德國學界便建議儘量避免使用此名稱。
（四）、公車式立法(Omnibusgesetz, Omnibusbill)
這是著眼於這種立法方式像公共汽車一樣，開著大門讓各式各樣的乘客上車。綜合立法像公車一樣將各個不同的法律一起修正，所以德國公務員的實務方面即稱之為「公車式立法」。對於「上車乘客的多樣性」：大人、小孩、男人、女人，公車都照單全收，綜合立法是否也可以收性質不同的法律條文一併修正？德國在立法實務是採否定說，亦即一次的綜合立法都是為了一個共同的立法目的，例如預算，或是例如一九八○年六月一日公布的「關於聯邦古蹟保護之修正法」，便是針對所有古蹟保護法律統一修正，故是為了「古蹟保護」之修法目的；但是，亦有一些修法並非是為了單一的立法目的。德國在修憲時，亦是透過制定法律之方式，這種稱為「修憲法律」(verfassungsaenderde Gesetze)，程序必須以（眾議員三分之二及參議院投票權三分之二之同意）的絕對多數為條件（德國基本法第七十九條）。在外觀上仍是法律。所以在通過修憲法律也會同時一併將涉及不同條文的法律一併修正。這種修憲法律中即可包括幾個完全不同立法目的法律，這已和一般綜合法律是圍繞同一立法目的(也可說是「法益」)，並不相同。吾人最多只可說，這種綜合式的修憲法律是為了「修憲」的目的，而簡化的立法罷了。就後者的意義而言則和一般綜合立法並無二致！所以針對「修憲綜合立法」的特性，德國學界認為「公車式立法」的稱呼頗為傳神。不獨德國學界，美國亦將這種立法方式稱為「公車式立法」(Omnibus Legislation)，依Dale Tate的看法，所謂的「公車式立法」是「將許多，通常包括不同的政策改變，放在一個大法律之內」(packaging many, often divergent policy changes in one massive bill)美國的公車立法很明顯的是屬於「丙型」的綜合立法，只是學界及實務界並未明白區分這些名稱的不同。
（五）、綜合立法
這是著眼於法案的「複數」性質，使人「見名知義」。瑞士學者Keller稱為「概括立法」(Querschnittgesetzgebung)，或可稱為「綜合立法」。此用語在我國已被採用，甚至已成為「官方用語」。行政院民國八十五年五月十七日函請立法院審議「中華民國加入世界貿易組織修正部份相關法律綜合法草案」，已經明文使用「綜合法」之用語。依此草案的「總說明」中對「所謂綜合立法」的定義為「所謂綜合立法，係將有關之多數法案彙整為單一法案進行審議，至於立法權之行使則不生影響。採行綜合立法最重要之意義有四：（1）政策性：將同一政策目標相關之法律一併送請審議，較能彰顯政策目標。（2）全面性：將所有相關法律同時進行審議，審議者得一窺全貌，較能作全局性之考量。（3）同步性：同步檢討各相關法律，避免發生遺漏或前後矛盾之現象。（4）經濟性：將各法律修正案納為單一法案審議，可在不變更立法程序原則下節省立法時間。
（六）、小結：使用「綜合立法」較妥
由上述討論可知雖然德國學界鍾情「條款立法」、公務員界及美國皆稱「公車式立法」；國內及德國官方一度稱「包裹立法」；但是外國實施此制度的政府法案皆不會公開使用任一名詞，多以「所修正範圍（對象）」作為法案名稱，例如預算法、國防法、古蹟保護法...等，而使人一目了然！雖然我國行政院已使用了「綜合立法」，然此名詞對我國朝野人士仍屬陌生。但此名詞卻是中性，且符合此立法「綜而合之」的特性，這也是如德國學者H. Schulze-Fielitz所指出此種立法是具有「概括性質」(Querschnittscharakter)。不過，本名詞也有缺點。對於像「丙型」的綜合立法（如我國世貿法），則此名詞甚佳。而如果對於類似甲型或乙型的法案，特別是最常適用的甲型，則該法律中的「從規定」其他法律條文一併被修正者，既然只居從屬及附帶地位，稱之「綜合立法」就較不適合。在此型法律之修正案仍是以「底法」之名稱；例如農會法修正案──為名。似乎不應使用較合於丙型法案的「綜合立法」。但是儘管如此，本文仍以為我國以後可採用此名詞取代較通俗的包裹立法用語。本文採取此用語的考量也基於「包裹」一詞易引人有「含混過關」的誤解，例如「包裹表決」，當然吾人必需強調包裹立法及包裹表決是兩種截然不同的東西。但易引入誤解也是不爭之事實！，另外，法國憲法中的「包裹立法」又有另外不同且特殊之意義，已於討論「包裹立法」名詞時敘及。故本文不建議採用「包裹立法」之名詞，而使用「綜合立法」的用語，其理在此。
三、其他類似的立法模式
除了綜合立法外，亦有其他類似的立法模式，卻是「形似而實非」，所謂的「法典法律」(Kodifikationsgesetz) 以及「法律重整法」(Code of Reconstruction)是為著例。
法典法又可稱為「編纂法」，顧名思義，係指將散見各個個別法律的不同法規範，編纂制定為一部單一法典，其中有時須一併納入司法判決（終審法院之見解）及學說之意見。德國社會法典(Sozialgesetzbuch)的制定便是一個代表性的「編纂法」。德國於七十年代開始致力於整理及編纂各種社會立法為一套統一的社會法典，雖歷經二十年的漫長努力，立法工作仍持續進行中。目前社會法典共計分為十一篇(Buch)，其中第二、三、七及第九篇尚未立法，另外尚未納入社會法典之中的個別社會立法（例如聯邦教育補助法）(Bundesausbildungsfoerderungsgesetz)及住宅津貼法(Wohngeldgesetz)等，依社會法典第一篇總則第二條第一項之規定，列為社會法典的分則(Besondere Teile)部分。這在立法技術上是屬於一種擬制(Fiktion)，用意是督促立法者早日完成社會法典的完整編纂。
留言列表
神學一 (3)